PPP合同下政府付费的几个原则
本文作者系北京市君合律师事务所律师
PPP实务中经常会遇到如下问题：
PPP合同下政府方的付款责任和付款时点的约定是否可以不以项目建设进度、验收进度为依据？
PPP合同下双方如何约定政府方的付款责任和时点？
归纳PPP相关规定（具体见下），在PPP合同项下，如果政府方有付费义务，原则上应：
(1)在项目建设完成后在运营期内付费；同时，
(2)政府应定期对项目公司的绩效进行监测，政府付费应与项目公司运营绩效挂钩考量。即合同下付费应该是持续的，按约定的期限进行的，同时每笔付费应在合同中约定的绩效评价完成后，根据评价结果支付。
换言之，建设期内原则上不发生政府的付费义务，但项目建设进度迟延的情况需要具体分析。合同中应根据迟延的原因对后果做出安排。比如政府原因或不可抗力原因导致的，建设期顺延，运营期也相应顺延；如果是项目公司原因导致的，项目公司承担违约责任，如果迟延超出一定期限，政府方可能会主张合同终止等。项目进入运营期后，项目公司提供运营服务，政府按照双方在合同下约定的运营绩效考核考核后付费。
上述原则在PPP相关规范性文件中做了规定，主要如下：
1、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）
(1)第26条规定：
项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
(2)113号文对上款中产出说明（Output Specification）的定义如下：指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。
2、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）
(1)第十七条规定了PPP项目合同签订前，政府有关部门审核的要点，其中第二项为：合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；
(2)第二十七条对绩效评价做了规定：各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价。
(3)第二十八条明确了政府付费与绩效挂钩：各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。
3、国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号）
(1)第十九条对运营绩效评价做了规定：PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
上述原则在财政部编发的《PPP项目合同指南》（“财政部合同指南”）也有体现。
1、财政部合同指南下付费机制
就付费而言，财政部合同指南下将PPP项目区分为政府付费、使用者付费及可行性缺口补贴三类。政府付费指由政府直接付费购买公共产品或服务。使用者付费机制是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。
2、政府付费机制下不同付费模式的原则
以下仅对政府付费机制下不同付费模式对上述原则的体现予以说明（后两者的付费也均发生在运营期-即已经投入使用后向使用者收费及由政府支付缺口）。
(1)政府付费机制下的不同付费模式
政府付费指由政府直接付费购买公共产品或服务。政府通常会依据项目的可用性（“可用性付费”）、使用量（“使用量付费”）和绩效（“绩效付费”）中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。
(2)政府付费机制下不同付费模式的原则
可用性付费的一个基本原则就是在符合我国法律强制性规定的前提下，直至项目设施已建成且全面服务可用时（通常是项目开始运营时）才开始付款。但也存在一些例外，比如改造项目，有可能改造的同时也需要项目公司继续提供服务，在这种情形下，政府可能需要就项目公司继续提供的服务支付一定费用。
使用量付费是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费（如污水处理项目）（注：即所采购设施或服务已经投入使用，进入运营期）。
绩效付费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费（注：即进入运营期后，项目公司所提供的运营或其他服务的质量）。在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的绩效付费。
综上，如果为PPP项目顺利落地及稳定实施之目的，PPP项目合同各方希望就政府付费责任及时点予以灵活安排，还应充分考虑其合规风险，尽可能兼顾各方合法权益，在公共利益、施工质量和运营绩效之间实现综合平衡。
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